Ce trebuie să știi

Beneficiarii fondurilor europene sunt cei care duc greul proiectelor și cei care răspund dacă apar probleme în derularea acestora. Își asumă atingerea unor rezultate care, în final, să îmbunătățească viețile unor oameni în situații dificile. Desigur, veți spune, tot ei sunt și cei care primesc banii. Experiența de peste 12 ani de fonduri europene în România a arătat că implementarea proiectelor cu fonduri UE a generat uneori costuri mai mari decât sumele atrase. Dacă nu au fost în această situație, cu siguranță au fost în altele dificile. În anumite cazuri, organizații întregi sau companii private au ajuns în insolvență sau au fost nevoite să se îndatoreze excesiv din cauza problemelor în implementare și a întârzierii plăților.

Absolut toți cei cu care am discutat, pentru un feedback și follow-up despre procesul de atragere a fondurilor europene, au enumerat mai multe probleme cu care s-au confruntat în derularea proiectelor.

Amploarea fenomenului

Problemele beneficiarilor, cei din mediul privat, în special, pe parcursul derulării proiectelor, nu sunt o noutate, însă ei nu au fost niciodată ascultați în mod real. Și fenomenele pe care le-au semnalat nu au fost mai niciodată rezolvate. Un raport din 2018 al CeRe, la inițiativa Coaliției ONG-uri pentru Fonduri Structurale^[1], arată că problemele din vechiul Program Dezvoltarea Resurselor Umane (2007-2013) au persistat și în noul Program Operațional Capital Uman.

De altfel, până în februarie 2018, programul avea zero plăți efectuate pe proiecte, adică da, ați ghicit, zero absorbție.

Între timp, în mare parte datorită apelurilor pe care le-am pregătit și, parțial, le-am și lansat în anul 2016 și care au ajuns, deși târziu, în fază de implementare, situația la nivel de program a ajuns la 21% absorbție efectivă (sume rambursate de Comisia Europeană). Totuși, nici aceste cifre (și, de altfel, nici rata absorbției în general) nu sunt relevante pentru eficiența cheltuirii banilor.

Mai relevantă este experiența beneficiarilor – asta, dacă cineva stă să îi asculte și să preia problemele sesizate, pentru rezolvare.

În mare parte, este vorba despre probleme de sistem, reguli și practici defectuoase adânc înrădăcinate în funcționarea ministerelor și entităților care sunt parte din sistemul de gestionare a fondurilor.

Până în prezent, din păcate, cei aflați în poziții de decizie privind problemele de sistem nu au dorit să facă schimbări radicale în abordare și în reguli.

Mai sunt o serie de alte probleme pe care le-am identificat. Propunem și soluții. Știm exact cum pot fi rezolvate problemele pentru că am aplicat o parte din soluții în 2016, pe mai multe ghiduri și apeluri de finanțare. Feedback-ul beneficiarilor despre acestea a fost unul pozitiv, dar schemele nu au fost preluate la scară largă pe întregul Program. Am solicitat Guvernului, în analiza publicată pe 1 decembrie, să salveze Programul până nu este prea târziu: Restart la POCU în 2020: Înapoi la problemele reale.

Acum, analizăm și evidențiem problemele cu care se confruntă beneficiarii și propunem soluții.

Probleme principale

Din discuțiile cu beneficiari de proiecte ale Programului Operațional Capital Uman (POCU) – instituții publice, ONG-uri și firme care implementează proiectele, am ajuns la următoarele concluzii principale:

Apelurile lansate sunt utile, au sume generoase, acoperă niște nevoi reale ale societății și pe partea de conținut au sens pentru că, la final, au potențialul de a ajuta oameni cu probleme reale, mai ales din aceste categorii: copii cu risc de abandon școlar, tineri care au nevoie să învețe o meserie sau care își caută un loc de muncă, persoane vulnerabile din comunități defavorizate, persoane cu dizabilități care lucrează în întreprinderi sociale, mici antreprenori etc.

Pe fond, POCU are potențialul de a ne ajuta să progresăm, ca țară, în câteva domenii dificile și sensibile – iar munca noastră din 2016, când am gândit și lansat majoritatea apelurilor de finanțare pentru care unele proiecte s-au finalizat deja, și multe altele sunt încă în implementare până în 2021, a fost cu sens.

Însă problemele de sistem în gândirea implementării, monitorizării și raportării, și modul în care lucrează Autoritatea de Management (AM) și organismele intermediare regionale (OIR) responsabile de POCU riscă însă să pună în pericol atingerea rezultatelor dorite prin aceste proiecte – iar fără câteva modificări structurale importante ale modului de gestionare a fondurilor structurale europene, riscăm să periclităm și noua perioadă de programare, 2021 – 2027.

“Livrabilele” sunt gândite ca hârtii, nu ca rezultate efective pentru grupul țintă, iar MySMIS, softul de gestionare a programelor europene, încă nu e adaptat acestui secol. Implementarea proiectelor devine astfel, pentru beneficiari, un frustrant joc al răbdării în care cei care fac proiectele și funcționarii care îi controlează schimbă hârtii peste hârtii și fac mii de gesturi inutile care le consumă tuturor timpul și energia, fără nici o preocupare pentru impactul proiectelor asupra oamenilor pe care ar trebui să îi ajute – pentru că rămâne prea puțin timp pentru altceva decât raportări și ping-pong administrativ. Totul se concentrează pe pontaje, chitanțe și numărat de beneficiari, activități, ore de muncă, pixuri distribuite. Ofițerii din AM și OIR le cer beneficiarilor să raporteze la virgulă resursele investite și efortul depus, în loc să le ceară rezultatele și impactul obținute în urma lor, iar beneficiarii sunt sufocați dar nu au niciun sprijin real în implementare.

 Soluții:

1. Costuri simplificate – În ciuda discuțiilor și analizelor începute încă din 2016, Autoritatea de Management încă nu a progresat major în privința costurilor simplificate. Ele însă ar trebui să fie o prioritate pentru AM în vederea noii perioade de programare. Atât OIR, cât și AM ar trebui să aibă baze de date cu costuri, din istoricul proiectelor, și să stabilească metodologii de cost standard (de exemplu, un anumit preț fix pentru costul unui serviciu, cum ar fi screeningul HPV) sau rată forfetară (stabilirea unui procent din suma totală pentru un anumit tip de activități, pentru care OIR/AM nu cer beneficiarilor facturile) – acestea sunt esențiale în simplificarea procesului de raportare financiară, pentru beneficiari, și de monitorizare, pentru ofițerii OIR/AM. Pentru POSDRU a existat scuza că nu existau baze de date istorice cu costuri pe baza cărora să se stabilească aceste metodologii. Acum însă ele sunt disponibile și trebuie folosite, cât mai repede.

2. Modul implementare și contestații în My SMIS (sistemul de gestionare informatică a proiectelor dezvoltat de Ministerul Fondurilor Europene împreună cu STS) – SMIS încă nu are un modul funcțional de implementare și raportare, care să ușureze munca tuturor – modulul de implementare este o găleată mare, în care nu se pot încărca decât pdf-uri (ne-au spus beneficiarii că încarcă sute de documente de raportare în SMIS, pentru că așa cere regulamentul, după care îi sună ofițerii de proiecte și îi roagă să li le mai trimită o dată totuși și pe email, ca să le găsească mai ușor). La fel pentru contestații, nu există un istoric al comunicării ușor de urmărit.

3. Schimbare de paradigmă – focus pe rezultate în monitorizare și evaluare din partea celor care controlează (calitate), nu exclusiv și obsesiv pe indicatori numerici (cantitate). Alocarea de fonduri, din asistență tehnică, pentru studii de monitorizare și evaluare reală, a impactului activităților din proiecte, nu doar pe cheltuieli și analize cantitative.

În general, e nevoie de o schimbare a modului în care managementul și ofițerii AM și OIR înțeleg monitorizarea – efortul lor ar trebui să fie proactiv și preventiv, în ajutorul beneficiarului, nu corectiv, cum e acum, când strategia e să aștepte ca beneficiarul să greșească, și să îl taxeze. Iar munca lor nu poate fi eficientă fără vizite de monitorizare în teren – proiectele nu pot fi înțelese doar analizând hârtii din birou, cu atât mai puțin când vorbim de intervenții complexe în social, educație, sănătate.

Din păcate, am ratat șansa evaluării de etapă și unor modificări în urma acesteia. În 2019 a fost realizată evaluarea de etapă, conform regulamentelor europene, la nivelul POCU. Nu a avut loc nicio schimbare semnificativă, dat fiind faptul că evaluarea a fost numai din birou.

1. Probleme de gestionare a implementării la nivel de AM/Organisme Intermediare

Problema de sistem aici este rolul greșit pe care și-l vede Ministerul Fondurilor Europene, prin AM și OIR – și anume cel de a servi intereselor funcționarilor, nu pe ale beneficiarilor (ale celor care implementează proiectele și își asumă atingerea unor rezultate care, în final, să îmbunătățească viețile unor oameni în situații dificile). Acest lucru se traduce în practică prin două probleme de bază, legate între ele: (1) întârzierile mari din partea AM/OIR în relația cu beneficiarii de proiecte (la evaluare și contractare, la rambursări și la semnarea actelor adiționale) și (2) funcționari nepregătiți, care în loc să ajute oamenii, le fac munca mai grea.

 

• Întârzierile enorme la evaluarea și contractarea proiectelor (întârzieri de doi ani!) au făcut ca multe din bugetele proiectelor să fie depășite de costurile actuale, fără ca AM-ul să ia măsuri să rezolve problemele structurale care nu sunt din vina beneficiarilor (cum, e de exemplu, faptul că salariile pentru angajații din sistemul public, prevăzute în cererile de finanțare, sunt mult mai mici decât cele actuale, ceea ce face lucrul în proiecte neatractiv). În implementare, întârzierile mari la rambursare, ca urmare a unui sistem greoi de monitorizare și verificare a cererilor de rambursare trimise de beneficiari (care face să dureze cel puțin patru luni pentru rezolvarea unei cereri), pun o presiune fantastică pe beneficiari și le pot provoca pagube pe care nu au de unde să le recupereze – cum ar fi penalitățile pentru contribuțiile neplătite la salarii, din lipsă de cash flow. În plus, întârzierile cu lunile la semnarea actelor adiționale (unii beneficiari ne-au semnalat întârzieri de peste 9 luni!) blochează proiectele și lipsesc beneficiarii de orice fel de flexibilitate în ajustarea proiectelor la situațiile de care se lovesc în teren.

 Chiar dacă funcționarii  nu respectă  prevederile art 132 din Regulamentul 1303/2013 care menționează expres că “autoritatea de management se asigură că beneficiarul primește valoarea totală a cheltuielilor publice eligibile datorate în întregime și cel târziu la 90 de zile de la data depunerii cererii de plată de către beneficiar”, ei își iau salariile și sporurile liniștiți fără ca Autoritatea de Audit, care evaluează modul de acordare a acestui spor, să “vadă” sau să “audă”.

 

• Prestația foarte slabă a funcționarilor AM și OIR, pentru rolul extrem de important pe care îl au (și banii mulți de asistență tehnică, cheltuiți ineficient și în orice caz nu pentru a sprijini beneficiarii să își atingă rezultatele propuse). Beneficiarii ne spun că monitorii de la organismele intermediare nu vin niciodată în teren, nici atunci când sunt invitați și confirmă. Totul este despre hârtii și cifre. În special la OI MEN – în mare parte sunt oameni care nu pricep, nu răspund, nu au număr de telefon public (când sună beneficiarii îi sună de pe număr ascuns să nu poată fi sunați înapoi), nu îi consiliază pe cei care implementează proiectele, nu sunt flexibili să găsească soluții, nu înțeleg realitatea din proiecte, nu au idei pe conținut (pe problematica proiectelor), sunt oameni tehnici pe financiar și administrativ. Nu pot ajuta, deși au personal contractual angajat. De fapt, problema de bază e modul în care MFE (prin AM și OIR) își vede rolul: sprijinul pentru cei care implementează proiecte nu doar că nu este încurajat, este chiar interzis – dacă nu prin documente oficiale, cel puțin prin practici manageriale (ofițerii de proiecte din organismele intermediare spun că nu au voie să acorde consultanță beneficiarilor – iar cei care o fac, pentru că înțeleg că doar așa pot avea succes proiectele, își asumă riscuri personale).

 Soluții:

1. Condiționarea bonusurilor de performanță pentru funcționarii AM/OIR de calitatea muncii lor, și acordarea lor după rambursarea costurilor de către Comisie – adică legarea în mod real a performanței de performanță, și a eșecului de eșec – cum ar fi și normal. Acum, bonusurile (din banii europeni pentru asistență tehnică din POCU) se dau în mod egal tuturor funcționarilor, indiferent de calitatea muncii lor (ceea ce e absurd din start, pentru că anulează tocmai ideea de bonus de performanță). Acest lucru se poate face ușor, prin regândirea Hotărârii 29/2018 pentru stabilirea criteriilor pe baza cărora se aplică majorarea prevăzută la art. 17 alin. (1) și (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice și stabilirea unor criterii de performanță clare pentru evaluatori și monitori, care să ia în calcul și riscurile pentru aceștia, dar și o rată de succes pe baza căreia se stabilește bonusul pentru fiecare funcție. Această măsură poate schimba radical modul de lucru în gestionarea proiectelor europene, mai ales dacă este combinată cu o măsură de întărire a Autorității de Management și a Organismelor Intermediare pe zona de evaluare și monitorizare.

De asemenea, poate fi gândit un sistem de sancționare a funcționarilor de pe tot circuitul de avizare a documentelor aferente cererii de plată care nu respectă prevederile art 132 din Regulamentul 1303/2013, respectiv termenul de cel mult 90 de zile de plată a cererii beneficiarului.

2. Consultanță în implementare, pentru beneficiari – schimbarea paradigmei AM/OIR, din rol de control în rol de sprijin și co-management în vederea atingerii rezultatelor propuse prin program. Pentru acest lucru, pot fi folosiți bani din asistență tehnică pentru angajarea unei linii de specialiști care să ajute beneficiarii să implementeze proiectele, inclusiv pe conținut, prin specialiști în echipa de monitorizare (vezi modelul polonez cu Autorități de implementare^[2]).

Angajarea specialiștilor pe baza unor criterii clare de competență (oameni pregătiți în gestionarea de fonduri europene, dar și în domeniile tematice ale proiectelor) și accent pe evaluări intermediare ale proiectelor, cu focus pe rezultate și impact, deci pe calitate.

3. Un rol proactiv al Autorității de Management, în locul celui reactiv pe care și-l asumă în prezent. Acolo unde sesizează probleme structurale care nu sunt din vina beneficiarilor, AM ar putea veni cu soluții la nivel de program – soluții care să nu schimbe radical regulile și să nu influențeze condițiile egale de tratament al beneficiarilor, dar care să permită rezolvarea unitară a unor situații dificile

Spre exemplu, așa cum este problema salariilor pentru funcționarii publici, acum depășite de realitate. AM ar putea regla această problemă prin alocarea de buget suplimentar pentru mărirea unitară a salariilor, în toate proiectele, lucru care ar scuti toți beneficiarii de a propune acte adiționale pentru fiecare proiect în parte, și ar diminua semnificativ povara administrativă asupra funcționarilor organismelor intermediare. La fel, AM ar putea analiza procesele și decide simplificarea lor, eliminarea dublurilor, eficientizarea muncii tuturor în așa fel încât să se poată concentra pe rezultate, nu pe ore lucrate.

Un exemplu cu care ar putea începe este simplificarea raportării tehnice (raportul narativ depus cu zece zile înainte de depunerea cererii de rambursare) – acum, beneficiarii încarcă multe documente justificative la raportul tehnic, care nu sunt obligatorii prin contractul de finanțare, dar pe care sunt însă obligați prin contract să le încarce la cererea de rambursare. Practic, fiecare beneficiar încarcă la fiecare raport aceleași documente în aceeași mare găleată SMIS – de două ori! (o sarcină administrativă imensă, inutilă și ilogică).

 III. Probleme de aliniere a programelor finanțate prin POCU cu politicile publice naționale

Nu există complementaritate între fondurile UE și politicile publice, pentru că nu există o colaborare reală între Ministerul Fondurilor Europene, Ministerul de Finanțe și ministerele de linie (Ministerul Educației, Ministerul Muncii, Ministerul Sănătății).

Exemplu 1: Am lansat în 2016 un apel dedicat special pregătirii de profesori buni în școlile defavorizate, și motivarea lor să rămână în aceste școli pe termen lung, prin măsuri specifice finanțate din proiectele europene (formare pe bune, cu multă practică, fonduri pentru proiecte școlare, pentru ca profesorii să nu mai fie forțați să dea bani din buzunarul lor ca să facă activități frumoase cu copiii, subvenții pentru atragerea profesorilor în zone defavorizate – plata navetei, a chiriei, burse, premii). Toate acestea cu condiția ca profesorii care au beneficiat de formare și subvenții să se oblige că vor rămâne în școlile respective cel puțin doi ani la rând. Doar că aceste măsuri trebuiau completate de un ordin al Ministerului Educației (care era în lucru în 2016, când am lansat proiectele), care să asigure continuitatea în școli a profesorilor formați/sprijiniți prin „Profesori motivați în școli defavorizate” (fonduri POCU) și prin alte programe similare (cum ar fi Teach for Romania). Fără acest ordin, nu există continuitate pe post decât după foarte mult lobby din partea celor care implementează proiectele, care în fiecare an școlar se milogesc practic de inspectorat și de primari/directori de școală să aloce buget și să ceară inspectoratului să rămână profesorii în școlile respective. E o situație pe care Ministerul Educației Naționale ar putea să o rezolve rapid – și care ar aduce beneficii pe termen lung școlilor respective.

Exemplu 2: Ministerul Fondurilor Europene (prin AM/OIR) nu rambursează la timp plățile către beneficiari, care sunt nevoiți să cheltuiască din banii lor sume importante, ca să acopere întârzierile care depășesc clar termenele asumate de AM prin contractele de finanțare. Unii beneficiari pot avansa banii respectivi (de obicei organizațiile mari, cu cash flow și resurse externe, private). Alții, mai puțin (cum ar fi școlile, care au un buget fix, sau primăriile). Dar și pentru unii, și pentru ceilalți, este un stres financiar enorm, care poate periclita calitatea muncii lor și în alte proiecte sau în activitatea zilnică (oameni cu salarii neplătite, care își pot da demisia, firme care nu mai au încredere să colaboreze cu organizațiile respective pentru că nu plătesc la timp, penalități de la ANAF pe care unii beneficiari nu au de unde să le acopere etc.). Un director de școală ne-a spus că din cauza întârzierilor la plata contribuțiilor pentru salarii, au primit somație de la ANAF: “E o neconcordanță între legislația românească și fondurile europene, că dacă nu plătești la timp contribuțiile pentru salarii primești penalizare de la ANAF, ori pe fonduri europene nu poți fi la zi cu plata, nu poți face plăți până nu se aprobă raportul, raportul e pe 3 luni, mai durează cel puțin 2 luni până îl aprobă și trimit banii. Nu știm de unde vom acoperi penalitățile, pentru că școala nu are linie de buget pentru asemenea cheltuieli. Pe alte proiecte sunt întârzieri și mai mari, la unul abia în decembrie 2019 au ajuns cu plata la nivelul dec 2018! Avem penalități și în acel proiect, pentru activitățile făcute de școală.”

Soluții:

1. Echipă de specialiști în POCU, care să facă legăturile dintre temele de finanțare POCU și politicile publice în domeniu, și să creeze nuclee tematice de lucru cu specialiștii din ministerele de linie responsabile de politicile respective. Noi am început acest mod de lucru în 2016, întâi la Cancelaria Prim-Ministrului, în Pachetul Antisărăcie, și apoi și la MFE, și a funcționat foarte bine, chiar cu întâlniri săptămânale la nivel de miniștri și secretari de stat, care urmăreau progresul în proiectele comune și își corelau deciziile/politicile. Se poate relua.
2. Hotărâri de Guvern interministeriale pe care Ministerul Fondurilor Europene le poate propune ministerelor de linie și/sau Ministerului de Finanțe, pentru a sprijini anumite proiecte/programe considerate strategice.
3. Cofinanțare de la Ministerul Finanțelor Publice pentru proiectele europene – poate fi alocat din bugetul național un anumit procent netransferabil, către bugetele locale, pentru acoperirea cash flow-ului și/sau a contribuției proprii din proiecte europene – așa poți stimula implementarea de proiecte în zone defavorizate unde chiar vrei să rezolvi problema și știi că administrația publică nu e capabilă să o facă, dar e obligatoriu să fie partener în proiect. Ministerul Finanțelor Publice ar putea asigura partea de cash flow, fie și ca împrumut, dacă nu cofinanțare.
4. Reformare AM – declarații de politică pe fiecare sector, calcularea nevoii de cofinanțare, parteneriate cu ministerele de linie și cu MFP etc.

Pe fond, pentru perioada viitoare de programare: schimbare de paradigmă în POCU – focus pe rezultate în monitorizare/evaluare din partea celor care controlează (calitate), nu exclusiv și obsesiv pe indicatori numerici (cantitate). Alocarea de fonduri, din asistență tehnică, pentru studii de monitorizare și evaluare reală, a impactului activităților din proiecte, nu doar pe cheltuieli și analize cantitative. Costuri simplificate și bonusuri de performanță ca la carte.

^[1] https://www.startupcafe.ro/bani-europeni/fonduri-pocu-posdru-probleme-ong.htm

^[2] https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/en/site/learn-more-about-european-funds/discover-how-the-funds-work/system-for-the-implementation-of-eu-funds/